Tokyo, Japan and San Jose, CA, 2006年5月11日, AEST (ABN Newswire) - 我国正处于完善社会主义市场经济体制的关键时期，认真研究竞争法、竞争政策和产业政策的关系具有十分重要的意义。竞争是现代市场经济的灵魂和基本法则，市场经济运行过程自始至终表现为竞争过程。在这个意义上，竞争构成了市场经济体制的内在基本要素，任何一种市场经济的正常运行，都必须首先建立和保持一个有效的竞争制度。
一、竞争政策与竞争法
严格地讲，竞争政策并不是一个法律术语，在法律领域与其最接近的术语应当是“竞争法”。WTO贸易与竞争政策工作小组、联合国贸发会议等组织均曾尝试对竞争政策做出定义，这些定义的外延和内涵各不相同。但可以肯定的是，竞争政策的外延要大于竞争法 ，竞争政策与竞争法可以从不同的角度理解为整体与部分、内容与形式的关系。笔者认为，竞争政策从根本上说是一项国家基本经济政策，是政府制定并实施的促进和保护竞争的策略选择，旨在通过控制或消除一国国内的限制性商业行为，培育竞争环境，以确保市场机制的有效运作和资源配置的流畅顺达。竞争政策的目标一般是为了资源的有效配置，使国民福利最大化。竞争法，狭义上即指反垄断法，广义上是包括反垄断法在内的一系列关于竞争的法律法规，也可称为竞争法律。竞争法通常是指竞争政策的制度化、法制化，即通过制定法律来具体实施国家的竞争政策。竞争政策与竞争法具有密不可分的关系，二者形成协调一致的统一体。
所谓政策，一般是关系到为达到特定目的而进行的活动的支配原则，都不可避免地具有政治本性。政策是行动原则的说明,是连接目的与行动的中间环节。竞争政策是以经济理论(竞争理论) 为基础的,但其更本质的仍是政策。而政策是与政治密切相关的,政策过程是一个政治的过程,经济政策的决策是在政治领域中做出的。中国共产党在十六大报告中提到，“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。……创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。深化流通体制改革，发展现代流通方式。整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动。”这种宣誓性的意见表明了中国政府在竞争政策上的立场和态度。中国竞争法作为竞争政策的刚性体现，理所应当是对中国政府的这种竞争政策明确的贯彻和细化。
同时应当指出的是,竞争法并不是单纯地把政策所希望的转换成一定的法律规则,其同时也是法律秩序整体中的一部分，和其它法律具有相同的特征，比如追求秩序和正义的实现。所谓法律面前人人平等，政府的竞争政策一旦形成了法律，那么政府也和其它市场主体一样受制于法，政府干预市场竞争的行为也要受到法律的监督，也就是说，政府要依法行政。这也恰恰是我们一直以来强调依法治国、而不是政策治国的精髓所在。竞争法担负着实施政府竞争政策、为市场经济制度的有效竞争环境提供法律保障的重任，同时也是整个法律体系的精神和原则在经济领域的体现。
竞争政策与竞争法的重要作用体现在三个方面：提高资源配置效率、推动技术创新和增进消费者和社会公共福利。
二、竞争政策和产业政策
（一）产业政策的概念及其表现形式
1、产业政策的概念
产业政策是指通过介入国内的产业部门之间的资源分配以及特定产业部门内的产业组织，以影响该国经济福利的政策。产业政策的目的是提高产业的国际竞争力，实现产业合理化布局，促进国民经济的发展。
2、产业政策的表现形式
产业政策包括市场准入制度、对特定行业的管制或/和扶持以及对国家产业结构的优化及重组等。产业政策在欧盟、美国均有不同程度的表现，在战后的日本表现得尤为突出。
如20世纪50年代的日本，认为激烈的竞争不利于经济的增长和发展，为了促进经济增长，制定了旨在减少“过度竞争”的产业政策，以此打造具有国际竞争力的企业。而德国在其竞争法中也有特别的除外规定，目的就是将产业政策的因素考虑在内。在1973年制定并购规制的有关条款时，经济部长和产业部长一致坚持认为有必要授权经济部长在威胁到重大国家利益的特定情形下，可以否决联邦卡特尔局关于禁止并购的决定。
（二）竞争政策和产业政策的关系
1、竞争政策区别于产业政策
现在流行的《产业经济学》教材，基本上都认为，产业政策包括产业结构政策，产业组织政策，产业布局政策等，而产业组织政策则由反垄断政策（狭义的竞争政策）和产业组织合理化政策（主要是规模经济政策）构成。
实际上，将竞争政策归于产业政策之下，在逻辑上是存在矛盾的。按照这样的观点，竞争应当是政府所做出的一种安排。但事实是，竞争是每个人出于自我利益需要而产生的动态发现过程。我们知道，经济效率和实现这一目标的手段是无法事先认知的，人们只有在不断的“犯错－纠错”的过程中才能了解到未来市场的潜力。所以主张通过政府主导和干预来实现资源最优配置和最优的技术变化率，以积极的产业政策来实现促进经济效率的目标的观点其实并不一定准确。在市场经济体制下，通过竞争过程，人们更可能发现新方法、开发新市场、推出新产品，政府并不一定比企业家对未来的市场有更高明的判断。
竞争政策作用于市场的方式和产业政策有很大的区别。竞争政策关注的是一个市场长期的整体效率；在规制手段上竞争政策主要运用法律手段——竞争法，通过法律框架和规则的构建，对其所可能规制的对象提供了明确的预期和详尽的程序性细节，在规制过程中对公平、正义等法价值和理念给予了充分的关注；在规制方式上竞争政策偏重于后发性规制。而产业政策所关注的是局部产业领域内的、暂时性的效率；产业政策的手段包括法定的经济手段和行政手段，它对市场的干预更加直接和迅速；而在方式上产业政策是引导性和指向性的，前瞻性非常突出。因此从某种程度上可以说，竞争政策是政府纠正和监管市场，而产业政策是政府主导和设计市场。
2、二者关系的实质
竞争政策和产业政策的关系其实是很微妙的。从世界各国的发展经验来看，尽管它们在政策指向上相悖，但却又密不可分。从取向上看，竞争政策是政府将促进经济效率和提升社会福利的任务交给市场规律这只“看不见的手”，自己只负责构建框架来约束限制竞争的行为发生；而产业政策是政府这只“看得见的手”自己来完成任务，强调的不是如何维护有效竞争的市场结构和市场秩序，而是如何实施对特定行业的管理、如何促进特定产业的发展和国家产业结构的优化。究二者关系的实质，就是促进经济效率市场和政府谁优先的问题。那么究竟应当由谁来决定经济如何发展，是市场还是政府？这一问题其实自我国1978年开始推行市场经济体制改革以来就已经得到了明确的解答，即在市场经济中，市场始终是资源配置的基础性方式，政府的过多干预只能使扭曲市场的价格信号，损害市场的运行效率，破坏市场竞争，最终对整体经济发展水平造成恶劣影响。西方经济发达国家的发展经验也充分说明了这一点。
因此，我们有理由认为，在完全的市场经济体制下，在充分发展的市场经济结构中，竞争政策是处于核心地位的，产业政策只能在坚持竞争政策的基础性作用的前提下才能得以实施。在二者发生冲突时，竞争政策优先。
但是，需要指出的是，竞争政策优先的观点是有前提性条件的。对于象中国这样的政府主导型发展中国家，经济体制尚处于转轨阶段，经济水平和发达国家有很大差距，产业结构不合理也不健全，市场经济体制并未完全建立，产业政策的重要性是不容忽视的。我们不能否认，在一些政府主导型的经济后发展国家 中，产业政策曾经发挥了积极而有效的作用。我国近十年来的经济发展经验也表明，符合市场规律的产业政策，确实可能对鼓励我国某些领域的产业迅速发展、调整产业结构的合理化起到有效和积极的作用。
我们认为，在中国目前经济转轨阶段，竞争政策和产业政策二者都是不可或缺的。在完全的市场经济体制条件下，竞争政策的基础性地位和优先原则是毋须置疑的；而产业政策对于正处于经济起飞阶段的国家来说具有非常重要的意义，只要符合市场规律，只要不变相成为计划经济的手段，其资源倾斜性的特征决定了它可能是短期内扶持特定行业、提高局部产业效率的有效措施之一。而由于现阶段产业政策与竞争政策的冲突，两者之间沟通和协调成为必然。
（三）竞争政策和产业政策的协调
正确处理竞争政策和产业政策的关系特别是二者的冲突，应当遵循如下原则：
首先，对于整个市场经济体制的调控来说，竞争政策的作用应当得到强化，而对产业政策的实施应当报以谨慎的态度。应当在出现了诸如经济不景气、扶持特定行业等特殊情况需要时才考虑产业政策的使用，使市场整体能够充分保持稳定的、有效的竞争状态，尽可能减少政府对市场的直接干预而导致对竞争的扭曲。
其次，在明确竞争政策的基础性作用的前提下考虑产业政策的实施问题，即竞争政策优先的原则。竞争政策的优先性能够充分保护市场竞争格局、保障市场对资源配置的基础性作用得以发挥，产业政策必须在符合竞争政策的前提下进行运用，产业政策的制定和实施应当确保对竞争的最小损害原则。
第三，在现阶段尽可能争取做到各项经济政策各司其职、各尽所能。我们知道，在竞争政策基础上所形成的竞争法（也可以称为狭义的竞争政策），其法律目标相对单一，即维护市场竞争秩序，并籍此保护和提高消费者福利。我们不应当赋予竞争法律太多任务，竞争法律也不可能够解决所有问题。产业政策、贸易政策和经济安全问题并不能由竞争法律来一并解决，而应当交由产业、贸易和经济安全领域的法律去解决。例如在美国由外资进入而产生的国家经济安全问题，就是由专门的外国投资管理法律来解决而不是由反垄断法解决的。尽管冲突可能存在，竞争政策的涉及领域也可能日渐宽广，但在现阶段立法理念和立法目的上的这种定位完全可能为政策之间的协调赢得广阔的空间。
第四，可以通过对经济效率因素的积极考虑为产业政策与竞争政策相互连通提供渠道。例如在企业并购的反垄断审查中所必须的经济效率因素的考虑，完全可以将产业政策的态度纳入考察的范畴，这种考察是一种潜在的调控态度和裁量，也很好地避免了竞争法律本身的刚性作用和可能引发的外部影响。产业政策的目标也包含了提高经济效率的内容，这与竞争政策的目标不谋而合。
三、竞争主管机构和产业主管部门
承接上文的论述，我们不可避免地要提及竞争主管机构和产业主管部门的关系，这种关系的处理和我们所讨论的竞争政策与产业政策的关系是息息相关的。如果能够明确竞争政策对于保障市场经济体制稳定、市场竞争格局有效、资源配置优化、消费者福利最大化的根本性意义，能够明确产业政策对市场竞争可能带来的负面影响和在现阶段政府经济政策体系中所应当扮演的角色，我们就能够很清楚地认识到成立一个统一、独立、权威、专业的竞争主管机构的重要性。
竞争主管机构作为竞争法的执法部门，是一个国家贯彻和实施竞争政策的最突出体现，鉴于竞争政策的基础性作用，竞争机构在经济领域执法的独立性和优先性也是毋须置疑的。从理论上说，产业主管部门并不应当拥有干预市场竞争、划定竞争格局或者影响竞争政策实施的特权，只要是市场经济领域涉及市场竞争的相关事宜，都应当统一交由竞争主管机构进行处理。但是就我国的现状而言，由于面临产业结构调整、加速经济发展和推动经济体制转轨等种种问题，产业政策将在一定时期内存在并发挥重要作用，而产业主管部门也承担了根据国家经济政策的主要方针在特殊行业中进行指导、监管等调控的重要职责，我国目前已经出台的有关行业监管等法律中又已经赋予了产业主管部门对所属产业的竞争状况进行监管的权限。那么，从部门法律协调的角度出发，处理竞争主管机构和产业主管部门关系的最好办法就是在保障竞争主管机构独立性、权威性和专业性的基础上，建立一个尽可能完善的部门间协商机制，就垄断案件的管辖、调查和处理沟通协调，确保国家反垄断执法的统一有效。这不仅有利于工作效率的提高，也充分保证了考察因素的全面性和可预期性。
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